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郑思齐:公共诉求与城市环境治理

2015-06-11 16:21:33 作者:管理员

城市既是经济增长的引擎,也是能源消耗和环境影响的主角。2012 年,中国人口的52.6%集中在城市,集中在城市中的第二产业和第三产业创造了整个国民经济总量的90%。同时,中国的碳排放总量从2010年起已经位列世界第一,其中大部分来自城市;2011年世界卫生组织发布世界空气质量最差的前100 个城市,有21 个来自中国。此外,大连PX 项目引发的大规模民众示威游行、PM2.5监测结果差异引发的中美外交论战已成为世界关注的环境公众事件。实际上,快速城市化与环境质量之间的矛盾,在发达国家的历史上,以及现在也在经历城市化的许多发展中国家都存在。根据联合国的最新预测,到2050年全世界城市化率将达到67.2%,这意味着更多的人口将进入城市并面临城市环境恶化可能带来的健康威胁。人们愈发意识到以牺牲资源和环境为代价的城市化必将导致严重的后果。

中国过去30 年间高速的经济增长和快速的城镇化进程带来了人们生活水平的显著提高,但同时也伴随着贫富差距的急剧上升和环境的恶化。对于收入分配问题,大量国内外的文献做了相当有益的探讨,而直到近来关于城市环境方面的研究成果则相对较多。越来越多的证据显示,我国面临的环境挑战是巨大而现实的。发达国家上百年工业化所导致的环境问题,在中国短短30 年的快速发展中集中出现。据环保部和中国工程院估测,中国有超过3亿人使用的水受到污染,1/3的水系未能达到政府规定的安全标准,大约1/5的农田受到重金属污染。中国环境规划院连续7年的环境经济核算结果表明,中国污染治理和生态破坏压力日益增大,7年间的环境退化成本从2004 年的5118.2 亿元提高到15389.5 亿元,增长了2倍,占GDP的比例也从2004 年3.05%增长到2010年的3.5%左右。环境污染、生态破坏和能源浪费也导致了严峻的社会问题——少数人的先富牺牲了多数人的环境,少数地区的先富牺牲了其他地区的环境。环境保护部副部长潘岳曾经指出“GDP的增长透支了子孙的蓝天碧水”,环境和资源的不公加重了居民福利的不公,影响了社会稳定,其后果非常严峻。自1996年以来,与环境有关的群体性事件以年均29%的速度增长,1995~2006 年环境信访的总数增长了10倍之多,2011年重大环保事件更是比上年同期增长120%,中国已经进入了环境群体性事件的高发期。

其实,中国所面临的环境问题并不是短期内形成的,它跟中央政府对地方官员的考核机制密切相关。许多研究表明,过去30 余年间,中国实行的是以GDP为核心的单维激励方式,这种制度安排导致了地方政府动机的明显扭曲。在财政分权伴随着政治集权的情况下,地方政府官员为了获得政治晋升,尽一切可能整合其所能控制和影响的经济与政治资源以推动本地区的经济快速增长,牺牲环境来推高经济增长变成许多城市政府的选择,由此引发的社会冲突不断加剧。尽管中央政府已经将节能减排目标写入第十个五年规划,但核心指标并未完成,其中的重要原因之一就是并未建立起对地方政府的有效激励和约束机制。因此,在第十一个五年规划中,中央政府再一次将节能目标写入规划,并将其列为约束性指标,以“节能目标责任制”的方式加大对地方政府的压力和考核力度。但在这种自上而下的压力传递框架下,地方政府仅将其作为一项任务来完成,缺乏建立节能环保长效机制的主动性,难以对地方政府的发展观形成实质性影响。

那么,除了上述自上而下的压力之外,还有没有其他力量或因素会推动城市的环境治理呢?从发达国家的经验来看,环保事业的最初推动力来自于公众。以日本为例,始于20世纪中叶的工业化使许多城市经历了严重的环境污染。从20世纪60年代起,日本许多城市的市民开展了大规模的法律诉讼,媒体也追踪报导污染事故,许多地区还成立了反对环境污染的民间组织。正是公众对环境保护的广泛参与,促使自民党与日本国会开始专门讨论环境公害问题(史称“公害国会”),并陆续颁布了一系列环保法规,经过10余年努力实现了环境与经济的“双赢”。再如,美国20 世纪60 年代高速的工业化带来环境的严重恶化。1962 年,美国著名学者丹?卡森出版《寂静的春天》一书在美国引起巨大反响,同时敲响了美国环境的警钟。1970 年4 月22日,美国2000 万群众参加了环保游行,由此拉开了美国声势浩大的环境治理序幕。此后,各类环保民间组织相继出现,政府环保机构相继成立,一系列相关法律法规相继出台,美国的环保事业纳入由政府主导的、广大环保志愿组织及全体公众参与的法制化轨道。

在中国,近些年来有越来越多的公众开始有意识和有组织地表达对污染问题的关注和对环境治理的强烈要求。例如,2006年厦门临港新城被规划为石化中下游产业区,但后来一场反对PX 项目的市民“散步”行动阻止了该项目落地;2011年,大连再次爆发因反对PX 项目的市民抗议游行活动,大连市政府当即决定该项目停产并搬迁;2012年7月,什邡市民在市政府举行示威抗议钼铜项目建设,并使其暂且搁置;同月底,启东市爆发了更大规模的群体性事件,当地老百姓占领政府大楼,抵制王子造纸厂的废水排海项目,面对公众的强烈诉求,南通市人民政府决定永远取消了这个工程项目。尽管这些经大众媒体曝光的群体性事件取得了一些成效,尽管国外的先例也使我们对公众诉求的作用产生乐观预期,但与中国成百上千的环境污染事件相比,这些公众意愿取得成功的事例仅仅是冰山一角。可能有众多环境群体性事件在早期就被压制下来,公众的呼声并未得到满足,而外界也不得而知。所以,我们所观察到的一些大规模环保事件的特例有可能存在“选择性偏误”,不一定能够代表普遍和一般的情况。在中国目前的社会和制度环境下,公众诉求是否能够真正影响城市的环境治理呢?探讨这个问题是非常重要的。如果公众诉求确实有效,那么中央政府、媒体和非政府组织就可以考虑如何有效利用这股愈发壮大的力量,使其在生态文明的建设中发挥更加正面和积极的作用。

本研究结论

如何实现可持续发展是全人类面临的共同课题。中国作为世界上最大的发展中国家,环境和资源对发展的瓶颈制约日益突出,一些地区的环境恶化和生态破坏问题已经非常严重。特别地,这与我国的城镇化进程息息相关。好在全社会已经形成共识,这种牺牲环境来保持经济高速增长的模式是不可持续的。中国政府在第十二个“五年规划”以及中共十八大中明确提出了建设生态文明和节能减排的战略方针。

公众参与是推动环保事业的关键力量,其基础是存在有效的公民利益表达渠道。在中国,随着城市居民对于生活质量重视程度的不断提高,以及环境信息透明度的增强,特别是现代媒体的发展,有越来越多的公众开始有意识和有组织地表达对污染问题的关注和对环境治理的强烈要求。这种自下而上的机制在国外虽然有效,但在我国是否同样有效是个学术界和决策界都非常关心的问题。本文以2004~2009 年中国86 个重点城市的面板数据为样本,探讨公众诉求对于改善城市环境是否具有推动作用。我们首先利用Google搜索功能构造了度量公众对环境污染问题关注度的指标,并分析这个公众环境关注度与信息可获得性、地区环境状况、居民人力资本水平等因素的相关性;接下来分析了公众的环境关注度对地方政府环境治理的推动作用及其效果;最后基于EKC(环境库兹涅茨曲线)讨论了公众对环境质量的诉求是否会带来城市环境库兹涅茨曲线拐点的移动。本文的实证研究发现:(1)公众对环境问题的关注度与该地区(省份/城市)信息(特别是网络媒体信息)可获得性、城市环境污染状况以及经济发展水平正相关,同时公众自身教育水平的提高也会使其更加关注环境问题;(2)公众环境关注度的提高能够有效地推动地方政府对环境问题的关注,并通过环境治理投资、改善产业结构等方式来改善城市的环境污染状况;(3)城市的空气污染(PM10 浓度)与人均GDP 之间存在“S 型”曲线关系,即随着人均GDP 的增加,空气污染先下降后上升再下降,目前中国大多数城市位“倒U 型”曲线的后半段。公众环保诉求有助于城市环境污染的改善,在公众环保诉求较高的城市,环境污染将更早地跨过EKC 曲线的拐点,进入下降期。本文的实证结果对于理解中国城市中公众参与对改善环境和能源问题的推动作用具有重要的现实意义。中央政府、媒体和非政府组织需要考虑如何有效利用这股愈发壮大的力量,更好地引导公众参与城市治理,以保证增长与环境改善的双赢结果。